Indigenous Partnerships Can Bring Progress in LAC Energy Projects

Este ensayo se actualizó con una traducción al español, disponible después de la versión en inglés, a continuación.

Latin American and Caribbean (LAC) countries have committed to transitioning to a net zero economy by 2050. Will they be able to do so without leaving anyone behind? It is unlikely, if business models don’t change.

An annual investment of $700 billion will be needed to curb emissions from the energy sector and its end uses, as well as from agriculture, forestry and other land use. In the clean energy sector alone, investment must increase nearly fivefold from its 2022 level.

My own experience working in Latin America (and growing efforts elsewhere in the world) suggest that a substantial portion of these resources will be targeted toward Indigenous and peasant lands—which are home to some of the world’s best renewable energy resources. Winds sweeping across the territories of Wayuu communities in Colombia’s La Guajira department could supply the country’s entire national power demand. (The area’s solar energy potential is also significant.) And the Isthmus of Tehuantepec in Mexico, primarily inhabited by Zapoteca communities, boasts world-class wind resources attracting interest from the world’s largest energy companies in the globe.

These communities face a unique opportunity to actively participate in the energy transition by spearheading and owning renewable energy projects on their lands. These projects would unlock a vital source of income to transform their economies.

Successful Models to Follow

It may seem daunting for communities with a history of distrust and negative balance sheets to embark on large, capital-intensive projects. But this model has already proven successful elsewhere in the world.

Since 2012, in Canada, First Nations and Métis communities have acquired and negotiated options for almost 10 billion Canadian dollars in equity in energy and resource projects. In the clean energy space, indigenous participation—including sole ownership, co-ownership or direct financial benefits—has been documented in 204 projects exceeding 1 MW. Such ownership averages 32% in 2022 and continues to increase.

This new paradigm of collaboration began with visionary agreements signed between some First Nations and companies in the 1990s and early 2000s to construct new hydroelectric projects, such as Wawatay (1991), Twin Falls (2001), and Wuskwatim Hydro (2006). It gained momentum as provincial governments introduced policies to incentivize indigenous participation in the late 2000s. Ontario established an aboriginal loan guarantee program and a price adder, while British Columbia set up project development funds for First Nations.

These communities have incorporated economic development corporations (EDCs) to help pave the way to participate. The Canadian Council for Aboriginal Business estimates there are at least 294 EDCs across Canada. In 2022, the Six Nations of the Grand River Development Corporation produced 42 million Canadian dollars in revenue from its equity participation in energy generation and transmission projects, as well as other business ventures. Henvey Inlet First Nation’s 50-50 partnership with Pattern Energy to build, own, and operate a 300 MW wind project with a 100 km long transmission line now yields an estimated annual revenue of 10 million Canadian dollars.

In Asia, Nepal is pioneering a different approach. This small Himalayan country has invested heavily in hydropower to overcome rolling blackouts. It now exports surplus electricity to India and expects to cover a foreign demand of over 10,000 MW in the next decade. To enhance community buy-in, local public shares are offered to the resident living near publicly owned hydroelectric projects.

Nepal’s Energy Authority (NEA) first experimented with this approach in its 22 MW Chilime project, initially offering shares to workers in 2005. Its impressive performance led local communities to demand access to the same opportunity. This mobilization and a subsequent court case compelled the company to offer shares to the local population that totalled 10% of project capital. New shareholders received dividends the following year.

This success led Nepal to amend its constitution to enshrine communities’ right to invest in government-owned resource management projects. New regulations capped the amount at 10% for hydroelectric projects. By 2018, thirteen new projects had issued local public shares, raising $10 million. And while privately owned projects are not required to offer local shares, agreements between NEA and proponents of Nepal’s largest hydro projects –Upper Karnali (900 MW), Arun 3 (900 MW), and Upper Trishuli (216 MW)—include commitments to do so.

Patricio Zapata and some family members enjoying a few laughs in his backyard. Patricio served as Lonko (leader) of the Millaqueo Mapuche Community for several years and stepped down in December 2023 to become President of CLA NEHUEN ANTU S.A., the special-purpose vehicle set up to develop ANTU 1.

South Africa’s energy policy reform and its flagship initiative—the Renewable Energy Independent Power Producer Procurement Program (REI4P)—has been praised internationally for attracting private investment and transitioning the country’s energy matrix away from coal. By March 2023, after six competitive bidding rounds, 97 renewable energy projects totalling 7GW of installed capacity had reached financial close, with an average community ownership percentage of 9% in total. The REI4P has a mandatory equity participation minimum of 2.5%, as well as a target of 5% for all communities within a 50 km project radius. Because most bidders set up trust funds and secured equity loans for community shares with little to no community involvement, this approach leans more towards benefit-sharing than genuine partnership.

Catching Up

Compared to Canada and Nepal, the LAC region lags behind by 15 to 25 years or so.

Most private and public developers in the region still follow patterns set by the extractive industry, treating communities as an external risk to be managed and a source of unproductive costs. Community engagement in LAC for most companies focuses primarily on compensation and benefit-sharing mechanisms aimed to secure a project’s “social license” to operate from communities.

This model places communities on the cost side of the equation, and thus fails to integrate them as partners. Some communities accept these benefits and support a project. Yet the incremental and temporary improvements in their livelihoods seldom result in the decisive push that communities need to sustainably transition out of subsistence economies.

Other communities no longer find this old model acceptable. As a result, many projects have been caught in cycles of social opposition, police intervention, escalating violence, and litigation. This friction has led to delays, cost over-runs, suspensions and even cancellations.  Mexico’s Federal Electricity Commission cancelled Electricité de France’s power supply contract for their 252 MW Gunaa Sicurá wind project after a 2022 court ruling and the project’s failure to secure community support. In 2023, Enel Green Power abandoned construction of Windpeshi, their 205 MW wind project in La Guajira, due to persistent community opposition.

As community opposition intensifies, the deployment of financial resources needed to power the energy transition in the region is slowing down. It is a challenge that extends beyond energy generation and transmission. The LAC region holds vast reserves of critical minerals for the energy transition, particularly lithium and copper, many of which are located on indigenous lands.

Initiatives Into Action

To better align community need and investors interests, some incipient initiatives have followed in Canada’s footsteps and share wealth at the source. The Mapuche Indigenous community of Millaqueo in Argentina’s Patagonia has partnered with Meliquina and Sustentar Energía to develop ANTÚ 1, an 18 MW solar PV project, on their lands. Millaqueo owns an equity stake in Cla Nehuen Antu, the special-purpose vehicle established to develop, build and operate the project.

At first, the community was understandably skeptical. Their previous interactions with private companies had largely been problematic and unfair. Building mutual trust required courage and a clear will to work shoulder to shoulder to develop the project together from scratch. Since we first met, the community has been involved in every stage of the project, with full transparency regarding financials, legal matters, governance, and technical design. Today, the community holds the Presidency of Cla Nehuen Antu. They are an active co-developer of the project and lead the company’s efforts to secure all licenses for the project. Their share is calculated in market terms, and protections against significant financial risks and dilution have been established. Cla Nehuen Antu aims to build the project in Q4 of 2025.

Chile’s Ministry of Energy also is promoting partnerships between companies and communities to develop medium and large renewable energy projects. Through capacity building and technical support, the Ministry is empowering communities to make informed decisions about renewable energy ventures on their lands. The Ministry also serves as a liaison to facilitate connections between communities and potential business partners, off-takers and financiers.

While they are promising, these initiatives do not yet amount to a trend. If the LAC region is to transform its economy to reach net-zero emissions by 2050, it is imperative that communities and industry and governments adopt and adapt new business models that have been successfully tested in other regions. These efforts elsewhere demonstrate the potential to turn the energy transition into a real opportunity for the most vulnerable communities.

Transición Energética Justa: Comunidades indígenas como socias accionistas en proyectos de energía renovable en América Latina.

Los países de América Latina y el Caribe (LAC) se han comprometido a llevar adelante una transición hacia una economía carbono-neutral para el año 2050. ¿Podrán lograrlo sin dejar a nadie atrás? Es poco probable, si los modelos de negocios no cambian.

Se necesitará una inversión anual de 700 mil millones de dólares para reducir las emisiones del sector energético y sus usos finales, así como de la agricultura, el sector forestal y otros usos del suelo. Sólo en el sector de energías limpias, la inversión debe aumentar casi cinco veces su nivel en 2022.

Mi experiencia trabajando en América Latina (y los esfuerzos crecientes en otras partes del mundo) sugiere que una parte sustancial de estas inversiones apuntará a tierras indígenas y campesinas, que albergan algunos de los mejores recursos de energía renovable del mundo. Los vientos que recorren los territorios de las comunidades Wayuu en el departamento de La Guajira, Colombia, podrían abastecer la demanda nacional total de energía del país. El potencial de energía solar en la zona también es significativo. Y el Istmo de Tehuantepec en México, habitado principalmente por comunidades Zapotecas, cuenta con recursos eólicos de clase mundial que atraen el interés de las mayores empresas energéticas del mundo.

Estas comunidades se encuentran frente a una oportunidad única para participar activamente en la transición energética, si pueden liderar y ser propietarias de proyectos de energía renovable en sus tierras. Estos proyectos desbloquearían una fuente vital de ingresos para transformar sus economías.

Modelos Exitosos a Seguir

Para comunidades con una historia de desconfianza y balances negativos puede parecer difícil o riesgoso embarcarse en grandes proyectos que requieren inversiones significativas. Pero este modelo ya ha demostrado ser exitoso en otras partes del mundo.

Desde 2012, en Canadá, las comunidades indígenas (Primeras Naciones y Métis) han adquirido y negociado opciones por casi 10 mil millones de dólares canadienses en proyectos energéticos y de aprovechamiento de recursos. En el sector de la energía limpia, la participación indígena, que incluye la propiedad exclusiva, la copropiedad o beneficios financieros directos, se ha documentado en 204 proyectos que superan un megavatio (1 MW) de capacidad instalada. La propiedad accionaria promedió el 32% en 2022 y continúa aumentando.

Este nuevo paradigma de colaboración comenzó con acuerdos visionarios firmados entre algunas Primeras Naciones y empresas en las décadas de 1990 y 2000 para construir nuevos proyectos hidroeléctricos, como Wawatay (1991), Twin Falls (2001) y Wuskwatim Hydro (2006). Ganó impulso a medida que los gobiernos provinciales introdujeron políticas para incentivar la participación accionaria indígena a finales de la década de 2000. Ontario lanzó un programa de garantías de préstamos a comunidades indígenas y un agregador de precio, mientras que Columbia Británica creó fondos de desarrollo de proyectos para las Primeras Naciones.

Estas comunidades han establecido corporaciones de desarrollo económico (EDC) como vehículos para allanar el camino de su participación comercial. El Canadian Council for Aboriginal Business (CCAB) estima que existen al menos 294 EDC en todo Canadá. En 2022, la Corporación de Desarrollo de las Six Nations of the Grand River produjo 42 millones de dólares canadienses en ingresos como resultado de su participación en la generación de energía y proyectos de transmisión, así como en otras empresas. La asociación de Henvey Inlet First Nation en partes iguales con Pattern Energy para construir y operar un proyecto eólico de 300 MW con una línea de transmisión de 100 km de extensión le genera hoy un ingreso anual estimado de 10 millones de dólares canadienses.

En Asia, Nepal está liderando un enfoque diferente. Este pequeño país del Himalaya ha invertido considerablemente en energía hidroeléctrica para superar los cortes de energía que lo afectaban. Ahora exporta excedentes de electricidad a India y espera cubrir una demanda externa de más de 10,000 MW en la próxima década. Para mejorar la participación comunitaria, se ofrecen acciones públicas locales a los residentes que viven cerca de los proyectos hidroeléctricos que son de propiedad del Estado.

La Autoridad de Energía de Nepal (NEA) experimentó primero con este modelo en su proyecto Chilime de 22 MW, ofreciendo inicialmente acciones a los trabajadores en 2005. Su  impresionante rendimiento llevó a las comunidades locales a exigir acceso a la misma oportunidad. Algunas movilizaciones y un caso judicial posterior llevaron a la empresa a ofrecer acciones a la población local por un total del 10% del capital del proyecto. Los nuevos accionistas recibieron dividendos al año siguiente.

Esta experiencia exitosa llevó a Nepal a enmendar su constitución para consagrar el derecho de las comunidades a invertir en proyectos públicos de aprovechamiento de recursos naturales. Las nuevas regulaciones limitaron el monto al 10% para proyectos hidroeléctricos. Para el año 2018, trece nuevos proyectos habían emitido acciones públicas locales, recaudando 10 millones de dólares. Y aunque la regulación no exige que los proyectos de propiedad privada ofrezcan acciones locales, los acuerdos entre la NEA y los promotores de los mayores proyectos hidroeléctricos de Nepal -Upper Karnali (900 MW), Arun 3 (900 MW) y Upper Trishuli (216 MW)- incluyen compromisos para hacerlo.

La foto es cortesía de Meliquina. Patricio Zapata y miembros de su familia divirtiéndose en su patio. Patricio sirvió como Lonko (líder) de la Comunidad Mapuche Millaqueo por varios años y dejó su cargo en diciembre de 2023 para asumir la Presidencia de CLA NEHUEN ANTU, la sociedad vehículo creada para desarrollar ANTU 1.

La reforma de la política energética de Sudáfrica y su iniciativa emblemática, el Programa de Adquisición de Energía Renovable de Generadores Independientes (REI4P), ha sido elogiada internacionalmente por atraer inversiones privadas y transformar la matriz energética del país, reduciendo la dependencia del carbón. Para marzo de 2023, después de seis rondas competitivas de licitación, 97 proyectos de energía renovable con un total de 7GW de capacidad instalada habían alcanzado su cierre financiero, con un porcentaje de propiedad comunitaria promedio del 9% en total. El REI4P exige una participación accionaria de un mínimo de 2.5% -así como un objetivo del 5%- para todas las comunidades que estén ubicadas dentro de un radio de 50 km del proyecto. Dado que la mayoría de las empresas que participaron en las licitaciones establecieron fondos fiduciarios y aseguraron préstamos para financiar estas acciones con poca o nula participación comunitaria, este enfoque se inclina más hacia el beneficio compartido que hacia una genuina sociedad de negocios.

Cerrando la Brecha

En comparación con Canadá y Nepal, la región de LAC se encuentra entre 15 y 20 años atrasada.

La mayoría de los desarrolladores privados y públicos en la región aún siguen los patrones establecidos por la industria extractiva, considerando a las comunidades como un riesgo externo a gestionar y una fuente de costos improductivos. Para la mayoría de las empresas en LAC, la relación con las comunidades se centra principalmente en mecanismos de compensación y reparto de beneficios destinados a obtener una “licencia social” de operación para sus proyectos.

Este modelo coloca a las comunidades en el lado de los costos de la ecuación y, por lo tanto, no las integra como socias reales. Algunas comunidades aceptan estos beneficios y apoyan la construcción de proyectos en sus tierras. Sin embargo, las mejoras incrementales y temporales en sus medios de vida rara vez resultan en el impulso decisivo que necesitan para salir de sus economías de subsistencia.

Otras comunidades ya no encuentran aceptable este viejo modelo. Como resultado, muchos proyectos se han visto atrapados en ciclos de oposición social, intervención policial, violencia creciente y litigios. Esta fricción ha llevado a retrasos, sobrecostos, suspensiones e incluso cancelaciones. La Comisión Federal de Electricidad de México canceló el contrato de suministro de energía de Electricité de France para su proyecto eólico Gunaa Sicurá de 252 MW después de un fallo judicial en 2022 y del fracaso del proyecto para asegurar el apoyo de la comunidad. En 2023, Enel Green Power abandonó la construcción de Windpeshi, su proyecto eólico de 205 MW en La Guajira, en Colombia, debido a la persistente oposición de la comunidad.

A medida que aumenta la oposición comunitaria, se desacelera el despliegue de recursos financieros necesarios para la transición energética en la región. Es un desafío que se extiende más allá de la generación y transmisión de energía. La región de LAC alberga vastas reservas de minerales críticos para la transición energética, particularmente litio y cobre, muchos de los cuales se encuentran también en tierras indígenas.

Iniciativas en Curso

Para alinear mejor las necesidades comunitarias y los intereses de los inversionistas, algunas iniciativas incipientes han seguido los pasos de Canadá y comparten la riqueza en la fuente. La comunidad indígena Mapuche de Millaqueo en la Patagonia argentina se ha asociado con Meliquina y Sustentar Energía para desarrollar ANTÚ 1, un proyecto solar fotovoltaico de 18 MW, en sus tierras. Millaqueo posee una participación accionaria en Cla Nehuen Antu, la sociedad-vehículo establecida para desarrollar, construir y operar el proyecto.

Al principio, la comunidad era comprensiblemente escéptica. Sus interacciones anteriores con empresas privadas habían sido en su mayoría problemáticas e injustas. Construir confianza mutua requirió valentía y una clara voluntad de trabajar hombro a hombro para desarrollar el proyecto juntos desde cero. Desde que nos conocimos por primera vez, la comunidad ha estado involucrada en todas las etapas del proyecto, con total transparencia en cuanto a aspectos financieros, asuntos legales, gobernanza y diseño técnico. Hoy en día, la comunidad ocupa la Presidencia de Cla Nehuen Antu. Son un co-desarrollador activo del proyecto y lideran los esfuerzos de la empresa para obtener todas las licencias necesarias. Su participación se calcula en términos de mercado y se han establecido protecciones para evitar su dilución y mitigar riesgos financieros significativos. Cla Nehuen Antu se ha propuesto construir el proyecto en el cuarto trimestre de 2025.

El Ministerio de Energía de Chile también está promoviendo asociaciones entre empresas y comunidades para desarrollar proyectos de energía renovable de tamaño mediano y grande. A través de la capacitación y el apoyo técnico, el Ministerio está apoyando a las comunidades para que tomen decisiones informadas sobre proyectos de energía renovable en sus tierras. El Ministerio también sirve como enlace para facilitar conexiones entre comunidades y posibles socios comerciales, compradores de energía y financiadores.

Si bien son prometedoras, estas iniciativas aún no constituyen una tendencia. Si la región de LAC quiere transitar hacia la carbono-neutralidad al año 2050, es imperativo que las comunidades, la industria y los gobiernos adopten y adapten nuevos modelos de negocio que han sido probados con éxito en otras regiones. Estos esfuerzos ya han demostrado el potencial para convertir a la transición energética en una oportunidad real para las comunidades más vulnerables.